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國家相關政策對煤炭產業發展的影響

時間:2010-05-26

      煤炭產業發展相關政策及其影響
  (一)國家積極推進煤炭工業健康可持續發展
  長期以來,煤炭行業健康發展一直受到了國家高度重視和社會的廣泛關注。黨中央國務院領導同志多次深入煤礦調查研究,主持召開國務院常務會議專題研究煤炭工業發展和安全問題,有關部門相繼出臺了進一步加強煤炭行業管理,構建新的煤炭工業體系的相關政策和措施。國務院關于促進煤炭工業健康發展的若干意見,進一步確立了煤炭在我國能源工業中的主體地位,指明了今后一個時期煤炭工業的發展方向。國務院在山西省開展煤炭工業可持續發展政策措施試點工作,將在完善煤炭工業管理體制、推進體制和機制創新,加強煤炭資源管理,推進煤炭資源有償使用,調整煤炭資源稅,加強礦區生態環境恢復與治理,提高煤礦安全生產水平等方面探索更加科學和更加具體政策和措施。這些政策和措施的實施必將對促進煤炭工業健康可持續發展產生積極的推動作用。
  1、國家加大煤炭資源開發與開采管理力度
  一是強化了國家煤炭資源的開發規劃管理。國家有關部門分兩批發布了全國 45個煤炭資源規劃區,組織編制了《煤炭工業“十一五”發展規劃》和《煤炭產業發展政策》,提出了新的發展思路、發展目標和重點工作,為進一步整頓和規范煤炭資源開發秩序,提高我國煤炭持續穩定供應能力作出了較完善的制度安排和政策保障。二是推行煤炭資源有償使用制度。2006年 11月,國務院批復了財政部、國土資源部和國家發展改革委《關于深化煤炭資源有償使用制度改革試點的實施方案》,以深化煤炭資源礦業權有償取得和建立開發成本合理負擔制度為核心,率先在煤炭行業推進資源有償使用制度改革。提出要嚴格執行礦業權有償取得制度,健全資源開發成本合理分攤機制,調整資源開發收益分配關系,按照“取之于礦、用之于礦”的原則,加大對資源勘查開發和礦山企業改革發展的支持力度。三是為促進大型煤炭企業的老礦區接續發展,有利于優勢企業加快發展。在推行煤炭資源有償使用、推行礦權取得市場化運作的同時,允許四類煤炭資源以協議方式出讓礦權。第一類是國務院批準的重點煤炭資源開發項目和為國務院批準的重點建設項目提供配套煤炭資源礦產地;第二類是已設采礦權需要整合或利用原有生產系統擴大勘查開采范圍的毗鄰區域;第三類是經省(區市)人民政府同意,并正式行文報國土資源部批準的大型煤炭資源開發項目;第四類是國家出資為危機礦山尋找接替資源的找礦項目。這些政策規定對優勢企業擴大規模、接續發展獲得后備資源十分有利。四是國家建立地質勘查周轉金制度,加大中央財政對煤炭資源勘查的投入,形成多渠道的資源勘查投資機制。對于一次繳納礦業權價款有困難的國有煤炭企業允許分年度(最長可 10年)繳納或折股形式轉為國家地質勘查周轉金。可以減少國有企業現金支出,不影響企業現金流量。按有關政策規定,中央地質勘查周轉金將重點支持煤炭地質勘查,煤炭地質勘探工作將得到進一步加強,煤炭資源保有儲量將不斷增加,資源有效供給能力增強,為煤炭工業的可持續發展提供資源保障。五是國家積極推進煤炭資源整合工作,依法關閉不具備安全生產條件、非法和破壞浪費資源的煤礦,淘汰落后生產力,壓減小煤礦數量,提高礦井單井規模,推行煤礦正規采煤方法。目前,河南省、山西省和內蒙古自治區通過積極推進煤炭資源整合工作,小型煤礦數量大幅減少,煤炭生產力整體水平提高,取得了較好的效果。六是國家有關部門正在組織制定特殊和稀缺煤種管理辦法,對那些具有特殊工藝性能和用途、及重要經濟價值,或已發現的資源儲量偏少而開發強度偏大的煤種,實行“統一規劃、科學開發、限量開采、合理利用”的方針,實施保護性勘查、開采和利用。規范和加強特殊和稀缺煤種礦區資源管理,促進資源合理開發、對路銷售與高效利用,有利于保護特殊和稀缺煤炭資源,提高開發利用效率。
  2、國家建立礦區生態環境恢復與治理補償機制
  一是按照“誰開發、誰保護,誰污染、誰治理,誰破壞、誰恢復”的原則,加強礦區生態環境和水資源保護、廢棄物和采煤沉陷區治理。有關政策規定,對于歷史遺留和責任者滅失的煤礦環境治理問題,將由國家和地方財政支持或者全部承擔,這有利于礦區生態環境的改善。二是國家有關政策支持煤礦利用煤矸石、抽采利用煤礦瓦斯。有關政策規定,利用煤矸石、煤泥和油母頁巖用量占發電燃料的比重達到60%的,給予增值稅優惠政策;對瓦斯抽采企業實行優惠稅收政策,中央財政將按 0.2元/立方米(折純量)的標準對煤層氣(煤礦瓦斯)開采企業進行補貼,在此基礎上,地方財政還可根據當地瓦斯開發利用情況對瓦斯開發利用給予適當補貼。2007年 4月,國家發展改革委研究制定了《關于利用煤層氣(煤礦瓦斯)發電工作的實施意見》,推進煤層氣(煤礦瓦斯)綜合利用工作,變害為寶,節約利用能源,保護生態環境。三是國家研究建立礦區生態環境恢復與治理補償機制,明確企業和政府的治理責任,加大生態環境治理投入。對原中央國有重點煤礦歷史形成的采煤沉陷等環境治理欠賬,通過制訂專項規劃,并由中央財政給予一定的資金和政策支持,地方各級人民政府和煤炭企業按規定投入配套資金,實施綜合治理。煤礦環境治理力度的加大,將帶動礦區環保產業的發展,并成為礦區新的產業和經濟增長點,煤炭企業可以抓住這個機遇,發展煤炭環保產業,分流富余人員,提高煤礦效率和效益。
  3、國家建立健全煤炭行業稅費管理制度
  國務院關于促進煤炭工業健康發展的若干意見中明確提出了要“切實落實中央財政對國有重點煤礦定額返還和所得稅返還政策,加快煤炭稅費制度改革步伐,把煤礦企業稅負降到合理水平,落實對已公布取消的各類基金和收費項目的清理、整頓措施,減輕煤炭企業負擔”。近年來,有關部門集中調整了煤炭行業稅費額,主要有以下幾項:一是第十屆全國人大五次會議通過了企業所得稅法,統一了內資企業與外資企業所得稅法;統一并適當降低了企業所得稅稅率;統一并規范了稅前扣除辦法和標準;統一了稅收優惠政策,實行了“產業優惠為主、區域優惠為輔”的新稅收優惠體系。企業所得稅稅率降到25%,下降了 8個百分點。二是國家有關部門正在研究制定增值稅改革方案,擬定在中部 6個省的 26個城市開展增值稅改革試點工作,煤炭作為采掘業將進入8大行業的試點范圍。按照試點政策,企業購進固定資產時,可直接抵扣增值稅進項稅額,從而降低企業增值稅繳納額,減輕企業增值稅負擔。目前,有關部門正在研究制定《安全生產設備企業所得稅優惠目錄管理辦法》,對于煤礦企業購置安全生產專用設備投資,按一定比例稅額抵免,以鼓勵企業加大安全生產方面的資金投入,提高煤礦安全裝備水平。三是國家逐步調整了煤炭資源稅稅率。近幾年,全國已有22 個產煤省(區市)相繼調整了煤炭資源稅,大幅度提高了煤炭稅率征收標準,由調整前的0.5~1.2元/噸提高到2.5~4.2元/噸,煉焦煤資源稅率調整為 8.0元/噸。最近有消息稱,國家正在準備出臺“從價計征10%煤炭資源稅”的相關規定,屆時煉焦煤資源稅將目前的元/噸,上升至 90-100元/噸,上漲約 10倍。提高煤炭資源稅,加大了煤炭資源使用成本,有利于促進煤礦企業珍惜資源,提高資源的回收率,實現煤炭資源的可持續利用。四是國家有關部門聯合下發文件提高了煤礦井下艱苦崗位的津貼標準,使工資分配進一步向井下一線職工傾斜,逐漸形成合理的井下人員與地面人員的工資收入分配關系,從制度上保障了煤礦井下職工最低工資標準,維護了廣大煤礦職工的合法利益。
  4、國家持續加大煤礦安全治理整頓力度
  黨中央、國務院高度重視煤礦安全生產工作,從以人為本的科學發展觀出發,制定和出臺了一系列煤礦安全政策和措施,加大了煤礦安全生產管理,取得了較好的效果,煤礦安全生產形勢趨于好轉。一是允許煤礦企業稅前提取安全生產費用,并提高了安全費用提取標準,加大了煤礦安全投入,全國 45戶重點瓦斯監控煤礦企業平均噸煤安全費用投入達到了 20元/噸左右。煤礦安全監測監控系統裝備得到了更新和改造,煤礦機械化程度提高,抗災能力增強。二是加強小型煤礦安全基礎工作,繼續強化小煤礦和非法生產煤礦的治理整頓工作,關閉了一大批達不到安全生產條件的小煤礦,全國煤礦數量由 2000年的 3萬處左右下降到 2006年底的 16465處,煤炭生產秩序進一步好轉,煤礦數量的大幅度減少,從源頭上保障了煤礦安全。三是強化了煤礦安全監察與管理,加強煤礦安全標準建設,先后出臺了小煤礦安全生產基本條件,深化煤礦安全專項整治實施方案,下發了關于推進鄉鎮煤礦安全質量標準化建設的意見等,加大了煤礦事故責任追究制度,對扭轉煤礦安全生產局面起到了積極的促進作用。
  上述這些政策措施的實施將逐漸推進煤炭成本完全化進程,迫使一些投機行為退出煤炭領域,有利于煤炭結構調整和市場經濟秩序的好轉,提高煤炭企業自我發展能力。            (二)國家制定煤炭工業“十一五”規劃指導產業發展
  “十一五”是全面建設小康社會的關鍵時期,煤炭工業在保障國民經濟和社會發展需要的同時,必須轉變經濟增長方式,加快結構調整,走資源利用率高、安全有保障、經濟效益好、環境污染少和可持續的發展道路。
  1、煤炭工業發展方針。“十一五”時期,將以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導,按照國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要和《國務院關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)的總體部署,以煤炭整合、有序開發為重點,完善體制、創新機制,強化管理、保障安全,改小建大、優化結構,依靠科技、促進升級,深度加工、潔凈利用,節約資源、保護環境,構建與社會主義市場經濟體制相適應的新型煤炭工業體系。
  2、煤炭工業發展目標。建立規范的煤炭資源開發秩序,大型煤炭基地建設初見成效,中小型煤礦整合改造取得明顯進展;現代企業制度進一步完善,形成若干個億噸級產能的大型煤炭企業和企業集團;基本形成適應煤炭工業發展的科技創新體系;煤礦安全生產形勢明顯好轉;潔凈煤技術開發和產業化全面發展,資源綜合利用和節約資源取得明顯進展;礦區生態環境惡化的趨勢得到遏制;職工收入穩步增長,初步形成與社會主義市場經濟體制相適應的煤炭工業管理體制和煤炭法律法規體系。
  3、煤炭工業發展的主要任務。優化煤炭布局,調控煤炭總量,建設大型煤炭基地,培育大型煤炭企業集團,整合改造中小型煤礦,淘汰資源回收率低、安全隱患大的小煤礦,加快煤炭科技創新,提高煤礦安全生產水平,建設資源節約型和環境友好型礦區。
  4、煤炭生產總量控制目標。《規劃》指出,按照保障煤炭有效供給的原則,2010年煤炭生產總量控制在 26億噸。其中:大型煤礦產量 14.5億噸,比重占56%;中型煤礦產量 4.5億噸,比重占17%;小型煤礦數量控制在 1萬處,產量控制在 7億噸以內,比重占27%。原煤入選 13億噸,入選率50%。同時,根據煤炭資源、區位、市場等情況,規劃將全國劃分為煤炭調入區、煤炭調出區和煤炭自給區,并提出全國煤炭布局原則是,穩定調入區生產規模,增加調出區開發規模,適度開發自給區資源。調入區包括京津冀、東北、華東、中南四個規劃區;調出區為晉陜蒙寧規劃區;自給區包括西南、新甘青兩個規劃區。浙江、廣東煤礦則被要求盡快退出市場。根據規劃,2010年,煤炭調入區產量 8.66億噸,比 2005年增加 0.22億噸,占全國增量的5.6%;煤炭調出區的晉陜蒙寧區產量 13.15億噸,比 2005年增加 3.25億噸,占全國增量的82.2%;煤炭自給區產量 4.19億噸,比 2005年增加 0.48億噸,占全國增量的12.2%。其中晉陜蒙寧區,將重點建設神東、陜北、黃隴、晉北、晉中、晉東、蒙東、寧東等 8個大型煤炭基地,提高勘查程度,增加精查儲量,以建設大型、特大型煤礦為主,新建煤礦原則上不低于 120萬噸/年。
  5、全國大中型煤礦建設規模。《規劃》提出,“十一五”期間,全國大中型煤礦建設規模 8.1億噸。其中,全國煤礦新增生產能力 4.3億噸。“十五”結轉的大中型煤礦項目全部投產,增加3.6億噸;小型煤礦整合改造為大中型煤礦,增加 2億噸;新開工大中煤礦 4.5億噸,建成投產2.5億噸;通過實施資源整合與關閉淘汰,現有小型生產、在建煤礦生產能力由 2005年的 10.8億噸,壓減到 2010年的 7億噸以內。
  6、大型煤炭基地建設。《規劃》提出,“十一五”期間,中國將建設包括神東、陜北、黃隴(華亭)、晉北、晉中、晉東、寧東等在內的 13個大型煤炭基地。2010年,這些大型煤炭基地的產量將達到 22.4億噸,全國新開工大中型煤礦主要分布在大型煤炭基地內,重點建設 10個千萬噸級現代化露天煤礦和 10個千萬噸級安全高效礦井。到 2010年將形成 6-8個億噸級和 8-10個 5000萬噸級大型煤炭企業集團,使大型煤業集團煤炭產量占全國煤產量的50%以上。截至目前,國內已有億噸級特大型煤炭企業集團 1個,5000萬噸級的大型企業 7個。2010年前,煤炭產業結合“十一五”規劃和之前國家確立的 13個煤炭大基地,以建立大企業、大集團為目標的煤炭行業戰略性大重組即將開始。《規劃》指出,國家將重點支持煤炭企業跨省區、跨行業重組,將以市場運作為主,強化政府推動和政策引導,打破區域界限,發展跨區域企業集團;打破行業界限,發展煤、電、化、路、港為一體的跨行業企業集團;打破所有制界限,發展各類資本參與的混合所有制企業集團,全面推進大型煤炭企業整合重組上下游企業之間的產權連接、產業融合、產業集群,這必將推動煤炭行業戰略重組涌向新一輪高潮。據悉,按《規劃》確定,到“十一五”末最多有 18家大型煤礦,其煤炭產量將達到 14.5億噸,占全部煤炭產量的56%。
  (三)我國力爭 3-5年建成現代煤炭市場體系
  近年來,我國煤炭供需企業跨省區的自主訂貨銜接機制已基本確立,但在實踐中與表現出訂貨成本過高、效率偏低等問題。為此,中國煤炭運銷協會將積極推進全國煤炭交易中國建設,加快建立和完善現代煤炭交易市場體系,推進目前的跨省區煤炭產運需銜接向規范統一的年度煤炭供需洽談轉變。并力爭用 3年至 5年的時間建成既能體現政府宏觀調控要求,又能實現市場主體自主交易,運行規范,功能齊全,層次分明,方式多樣,手段先進,高效率、低成本的現代煤炭市場體系。目前,這個體系的基本框架已經確定,即以全國煤炭交易中心為主導,以區域煤炭交易中心為輔助,以地方煤炭市場為補充,以長期合同為基礎,以電子商務等現代技術為手段。據悉,目前秦皇島、太原和廣州等地的煤炭交易中心(市場)已經建立,其他地區如沈陽、西安、呼和浩特、武漢、徐州等地的煤炭交易市場都在積極籌建中。
  (四)山西煤炭可持續發展試點將影響全國煤炭供應走勢
山西作為我國煤炭工業可持續發展試點,積極落實煤炭可持續發展政策、加快煤炭資源整合重組、狠抓煤炭安全生產和嚴格煤炭銷售票制度等,將在一定程度上影響和決定我國煤炭供應總體走勢。
  其一,煤炭可持續發展基金政策。2007年 3月 10日,山西省政府通過并公布了《山西省煤炭可持續發展基金征收管理辦法》。要求從公布之日起,在山西省行政區域內從事原煤開采的單位和個人,都要繳納煤炭可持續發展基金。2007年全省統一的適用煤種征收標準為:動力煤 14元/噸、無煙煤 18元/噸、焦煤 20元/噸。山西省征收煤炭可持續發展基金與以往征收的能源基地建設基金不同之處在于:后者的征收主要反映在銷售環節,而可持續發展基金的征收反映在生產環節。 面對政策性增支因素客觀上加大的煤炭銷售成本,山西省的煤炭生產企業將會在 2008年煤炭產運需銜接協議定價中積極爭取、努力消化。
  其二,煤礦安全生產問題。煤礦安全生產及其治理工作對煤炭供求關系的影響將長期存在,而在山西省這個原煤產量較大、鄉鎮煤礦較多、小煤窯相對猖獗的地區,近幾年的原煤生產總量一直存在被低估現象,如果這部分非安全生產的煤炭產量因為安全生產治理工作得以消除,未來一段時期,山西省很有可能會暴露出煤炭供應能力不足的問題,并且將拉動產地甚至全國煤炭交易價格的上揚。事實上,2003年下半年至 2005年一季度、2006年下半年至 2007年2月份和今年9月份以后沿海地區甚至全國出現的幾次煤炭價格大幅度波動過程,無不與同期山西省發生的重大煤礦安全生產責任事故相關。煤礦安全生產及其治理工作對煤炭供求關系的影響,預計在 2008年仍然將得到體現,只是對煤炭供求關系沖擊的大小問題。
  其三,使用統一印制的煤炭銷售票的政策。2007年 9月 5日,山西省政府公布了《山西省煤炭銷售票使用管理辦法》,從 10月 1日起,由山西省統一印制的煤炭銷售票將隨煤炭流轉,以此防止非法生產的煤炭進入流通和消費領域。
其四,煤炭資源整合影響中小煤礦投資和開工。山西煤炭“第三戰役”將在 2008年-2009年全面展開。中小煤礦資源規劃問題的不確定性,必然影響中小煤礦投資的積極性和開工率。    
  (五)《山西省煤炭企業辦礦標準暫行規定》抬高辦礦門檻
  為了保護和合理開發利用煤炭資源,進一步提高全省煤炭產業發展水平,根據《中華人民共和國煤炭法》、《中華人民共和國礦產資源法》、《中華人民共和國安全生產法》、《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國勞動法》等有關法律、法規規定,結合山西實際,山西省人民政府出臺《山西省煤炭企業辦礦標準暫行規定》(晉政發[2007]45號)。從影響煤炭投資和資源開發角度看,該《規定》抬高了辦礦門檻。
  從生產設計規定看,煤礦建設要與礦井設計規模相配套,不得批小建大。未經省級及以上煤炭行政主管部門批準不得擅自提高礦井生產能力;新建礦井規模原則上不得低于 120萬噸/年,受地質構造等自然因素限制的,不得低于60萬噸/年。現有生產礦井經改(擴)建后生產能力不得低于30萬噸/年。新投產礦井原則上 3年內不準進行改擴建;新建礦井、改(擴)建礦井應當實行機械化開采,推廣應用綜合機械化采煤和一次采全高采煤工藝。地質條件比較復雜的區塊,推廣應用短壁綜采采煤工藝,薄煤層推廣應用刨煤機,淘汰炮采采煤工藝;大型礦井采煤機械化程度應當達到100%,掘進裝載機械化程度應當達到80%以上;中型礦井采煤機械化程度應當達到80%以上,掘進裝載機械化程度應當達到60%以上。
  從資源保護看,開發煤炭資源應當堅持在保護中開發、在開發中保護、開發與保護并重的原則。禁止越層越界開采和亂采、濫挖破壞煤炭資源的行為。稀缺和特殊煤種實行保護性開發。新開辦開采稀缺和特殊煤種的煤礦必須實行國有控股。稀缺和特殊煤種目錄由省人民政府確定。

成為區域煤炭企業領先者,成為國內最優質的1/3焦精煤生產基地。

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